Wielu przedsiębiorców, m.in. z branży turystycznej i rozrywkowo-eventowej, zamierza walczyć w sądach o odszkodowania od Skarbu Państwa w związku z tym, że w okresie pandemii byli praktycznie pozbawieni możliwości wykonywania działalności gospodarczej. Czy widzi pan możliwość sądowego dochodzenia takich roszczeń?

Jedną z zasad państwa prawnego jest prawo do sądu. Zatem każdy podmiot, firma czy osoba fizyczna, która czuje się poszkodowana czy pokrzywdzona działaniami państwa, ma prawo dochodzić swoich roszczeń. Czym innym jest oczywiście to, czy podejmowane próby będę skuteczne. Ocena roszczeń należy rzecz jasna do sądów. Nie jest jednak tak, że w toku ewentualnych sporów Skarb Państwa pozbawiony będzie ważnych argumentów. Musimy bowiem pamiętać, że mamy do czynienia z sytuacją bezprecedensową. Pandemia nie została wywołana działaniami państwa, dotyka ona cały świat, a rozwiązania przyjmowane w Polsce były podobne do tych, lub tożsame, które przyjmowały inne państwa Unii Europejskiej. Państwo zresztą starało się nie tylko przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się pandemii, ale i podejmowało kroki, by ograniczyć jej negatywne skutki ekonomiczne i gospodarcze.

Firmy zrzeszone w Otwartej Organizacji Turystycznej skierowały już w zeszłym miesiącu do poszczególnych ministerstw wezwania do zapłaty. Roszczenia prawie 90 podmiotów opiewały na łączną kwotę ponad 140 mln zł. Obecnie ta suma jest już dużo wyższa, bo do pełnomocników pierwszej grupy zgłaszają się kolejni przedsiębiorcy. Czy jeżeli dojdzie do postępowań sądowych, Prokuratoria Generalna będzie w stanie zapewnić pomoc prawną przy tak dużym zalewie spraw?

Rzeczywiście już obecnie Prokuratoria prowadzi bardzo dużą liczbę spraw sądowych – ponad 8 tys., a dochodzi do tego coraz większa aktywność m.in. opiniodawcza czy konsultacyjna, jak również obsługa negocjacji z udziałem Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych w dużych sprawach. Niewątpliwie ewentualna znaczna liczba pozwów związanych ze skutkami pandemii byłaby wyzwaniem organizacyjnym oraz zwiększyłaby i tak już duże obciążenie pracowników. Uważam jednak, że Prokuratoria jest w stanie poradzić sobie z tymi wyzwaniami.

Czy Skarb Państwa ma wolę i możliwość ugodowego rozwiązania przyszłych sporów?

Prokuratoria, działając w imieniu jednostek Skarbu Państwa i ściśle z nimi współpracując, reprezentuje racjonalne podejście. Nigdy w sytuacjach merytorycznie uzasadnionych nie zamykamy się na możliwość polubownego rozwiązania sporu. Priorytetem musi być optymalne zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa, a pośrednio podatników. Niejednokrotnie to właśnie ugoda najlepiej realizuje ten cel. I w ostatnich latach liczba ugód zawieranych z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych znacząco wzrosła. Tylko w tym roku z udziałem Prokuratorii zawartych zostało ok. 60 ugód, głównie w wyniku negocjacji. Oprócz tego coraz więcej sporów rozwiązywanych jest w Sądzie Polubownym działającym przy Prokuratorii – w tym roku wpłynęło do niego około 40 wniosków o przeprowadzenie mediacji lub koncyliacji. Oczywiście aby mogło dojść do ugody, racjonalnością i dobrą wolą muszą wykazać się obie strony sporu. Ocena istnienia przesłanek do zawarcia ugody, które wynikają z przepisów prawa, dokonywana jest indywidualnie w każdej sprawie. Przy czym ostateczna decyzja zawsze należy do jednostki reprezentującej Skarb Państwa w danej sprawie lub państwowej osoby prawnej. Prokuratoria może jedynie rekomendować określone zachowanie oraz pomóc w negocjacjach lub mediacjach. Przy czym w zakresie ewentualnych sporów, o które pyta pan redaktor, na obecnym etapie, bez znajomości rodzaju roszczeń, ich podstawy czy wysokości nie można udzielić bardziej szczegółowej odpowiedzi, która mogłaby mieć uniwersalne zastosowanie.

Podstawą wysuwanych roszczeń jest art. 417 kodeksu cywilnego, dotyczący odpowiedzialności Skarbu Państwa za bezprawność działania władzy publicznej, przy czym bezprawne ma być wydanie przepisów, które uniemożliwiły działalność gospodarczą w okresie pandemii. Czy pana zdaniem sądy na potrzeby tych spraw będą mogły dokonywać tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności, żeby stwierdzić, czy doszło do naruszenia ustawy zasadniczej?

Dotychczas ukształtowana wieloletnia praktyka sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego wskazywała, że dochodzenie odpowiedzialności Skarbu Państwa za bezprawie legislacyjne wymaga uzyskania prejudykatu stwierdzającego niezgodność danej regulacji z prawem wyższego rzędu. Takie podejście ma uzasadnienie w przepisach. Zgodnie z nimi stwierdzenie niezgodności danej regulacji z prawem wyższego rzędu następuje we właściwym postępowaniu. Z istoty przepisu wynika zatem, że właściwym postępowaniem nie jest postępowanie, w którym dochodzone są roszczenia odszkodowawcze. Podejście takie należy oddzielić od kwestii kontroli konstytucyjności na potrzeby stosowania danego przepisu.

Jakiego odszkodowania powód może dochodzić na podstawie art. 417 k.c. – za powstałą szkodę czy również za utracone korzyści?

Jako osoba, której powierzono koordynację działań pełnomocników Skarbu Państwa, muszę powstrzymać się od oceny, jaki zakres roszczeń mogą obejmować przyszłe pozwy przeciwko Skarbowi Państwa. Należy jednak zgodzić się z ostatnio pojawiającymi się poglądami, że działanie państwa w interesie obywateli, w szczególności mające na celu ochronę ich życia i zdrowia, powinno ograniczać zakres kompensacji państwa, nawet w przypadku ewentualnego wystąpienia innych przesłanek jego odpowiedzialności. Zwróćmy uwagę, że państwo polskie stanęło w obliczu choroby, której istota i zakres oddziaływania nie są znane nawet w chwili obecnej. Siłą rzeczy okoliczność ta musi wpływać na sposób oceny prawidłowości działań państwa oraz kwestię kompensacji.

Czy Prokuratoria Generalna RP w toku przyszłych postępowań sądowych będzie występowała z wnioskiem do sądu o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności przepisów, które uniemożliwiały w okresie pandemii prowadzenie wielu przedsiębiorcom działalności gospodarczej?

Istnieje zasada domniemania konstytucyjności aktów prawnych, zatem to ewentualnych przeciwników Skarbu Państwa, nie przesądzając ich strategii procesowej, obciążałoby wykazanie ewentualnej niekonstytucyjności przepisów. My nie planujemy składania takiego wniosku. Zresztą nawet nie moglibyśmy, patrząc przez pryzmat ustawowych zadań Prokuratorii.

Czy w związku z tym, że ustawa z 2016 r. rozszerzyła w swej istocie zakres zastępstwa procesowego Skarbu Państwa, planowana jest rozbudowa instytucji poprzez powstanie nowych oddziałów, np. na szczeblu wojewódzkim?

Ustawa o Prokuratorii nie daje możliwości tworzenia oddziałów. Radzimy sobie jednak w obecnej strukturze. Oczywiście powoduje to konieczność wielu, bo ok. 200 miesięcznie, wyjazdów radców Prokuratorii do sądów w całej Polsce. Natomiast wydaje mi się, że oddziały terenowe Prokuratorii nie są konieczne, ponieważ musiałoby to skutkować albo brakiem możliwości specjalizacji osób pracujących w oddziałach z uwagi na różnorodność spraw, którymi się zajmujemy, albo znaczną rozbudową instytucji, a co za tym idzie, znacznym zwiększeniem kosztów działalności.

Rozmawiał Marcin Wybranowski